Der Weg zum Hinweisgeberschutzgesetz

Mit dem am 2. Juli 2023 in Kraft getretenen Hinweisgeberschutzgesetz hat die Bundesrepublik Deutschland die EU-Hinweisgeberschutz-Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Das Gesetz verstößt in 12 Punkten gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie. Whistleblower-Netzwerk hat daher Beschwerde bei der Europäischen Kommission eingereicht.

Die Europäische Kommission kann Deutschland zu entsprechenden Nachbesserungen auffordern. Leistet Deutschland dem nicht Folge, kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Inzwischen hat die Europäische Kommission ihren offiziellen Bericht zur Umsetzung der Whistleblowing-Richtlinie in den Mitgliedsstaaten an das Europäische Parlament und den Europäischen Rat weitergeleitet. Darin wird auf einige von WBN bemängelte Punkte eingegangen.

Im Oktober 2019 hat die Europäische Union eine Richtlinie zum Schutz von Personen verabschiedet, die in ihrem Arbeitsumfeld Verstöße gegen geltendes EU-Recht melden. Innerhalb von zwei Jahren mussten die EU-Mitgliedsstaaten von zwei Jahren gesetzliche Regelungen schaffen, die Hinweisgeber vor Repressalien schützen. Deutschland hat die Vorgaben der EU-Richtlinie mit einjähriger Verspätung umgesetzt und ein Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Die dort enthaltenen Regelungen müssen mindestens dem Schutzniveau der Richtlinie entsprechen und werden gerade in Deutschland eine erhebliche Verbesserung des Whistleblowerschutzes zur Folge haben (siehe FAQs). Nach mehreren gescheiterten Versuchen verschiedener Parteien, in Deutschland ein Whistleblower-Schutzgesetz zu verabschieden, ist dies eine erfreuliche Entwicklung. Allerdings muss für einen wirksamen Schutz erheblich über die Minimalvorgaben der Richtlinie hinausgegangen werden. Whistleblower-Netzwerk und Transparency Deutschland haben hierzu ein gemeinsames Positionspapier verabschiedet. Oktober 2020 hat Whistleblower-Netzwerk gemeinsam mit Reporter ohne Grenzen ein Positionspapier veröffentlicht speziell zu Fragen des Schutzes von freier Meinungsäußerung und Pressefreiheit.

Ende 2020 hat das federführende Bundesjustizministerium seinen Referentenentwurf zur Abstimmung an die Ressorts geschickt. Allerdings konnte sich die Regierungskoalition nicht auf einen gemeinsamen Gesetzesentwurf einigen. Die Ampel-Koalition hat im Koalitionsvertrag neue Eckpunkte für ein Umsetzungsgesetz festgehalten und steht unter großem Handlungsdruck, weil die Europäische Kommission Ende Januar ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der ausstehenden Umsetzung der Richtlinie gegen Deutschland und weitere EU-Mitgliedsstaaten eingeleitet hat. Die Frist zur Umsetzung der Whistleblower-Richtlinie war am 17.12.2021 abgelaufen.

Am 6.4.2022 hat das Bundesjustizministerium einen Referentenentwurf in die Ressortabstimmung gegeben. Er sieht eine moderate Ausweitung des Anwendungsbereichs auf bestimmte Bereiche der nationalen Gesetzgebung vor. Allerdings dürfen Missstände unterhalb der Schwelle eindeutiger Rechtsverstöße nicht gemeldet werden. Zudem sind Informationen, die die „nationale Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen des Staates“ betreffen, vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen. Der Entwurf sieht keine Pflicht zur Nachverfolgung anonymer Meldungen vor. Offenlegungen sollen weiterhin nur in wenigen Ausnahmefällen erlaubt sein. In einer gemeinsamen Stellungnahme mit unserer internationalen Partnerorganisation „Whistleblowing International Network“ (WIN) fordern wir hier Nachbesserungen.

Am 27.07.2022 hat die Bundesregierung einen Regierungsentwurf für ein Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Er beruht weitgehende auf dem Referentenentwurf vom 6.4.2022. Anders als der Referentenentwurf sieht er eine Nachverfolgung anonymer Meldungen vor, allerdings nicht verpflichtend und nur „soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nicht-anonymer Meldungen nicht gefährdet wird.“ Die Weitergabe von Verschlusssachsen ist nur dann geschützt, wenn sie sich auf die unterste Geheimhaltungstufe beziehen, Straftaten betreffen und behördenintern erfolgen. Warum der Regierungsentwurf daher trotz aller Verbesserungen für den Whistleblowerschutz überarbeitet werden muss, haben wir in unserer Pressemitteilung und in der Anhörung im Bundestags-Rechtsausschuss erläutert. Am 16.12.2022 hat der Bundestag das Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Da es sich um ein zustimmungspflichtiges Gesetz handelt, muss ihm auch der Bundesrat zustimmen. In der Plenarsitzung am 10.02.2023 erhält das Gesetz dort aber nicht die notwendige absolute Mehrheit, da Länderregierungen mit CDU/CSU-Beteiligung ihm die Zustimmung verweigern. Daraufhin reicht die EU-Kommission Klage gegen Deutschland und sieben andere Mitgliedsstaaten wegen Nicht-Umsetzung der EU-Richtlinie ein. Für jeden Tag der Nicht-Umsetzung droht Deutschland eine Strafzahlung in Höhe von mehr al 61.000 Euro.

Am 17.3.2023 haben die Ampel-Fraktion in zwei neue Gesetzentwürfe in den Bundestag eingebracht, zu denen am 27.3.2023 eine öffentliche Anhörung im Bundestags-Rechtsausschuss stattfand. Der erste Entwurf nahm Beamt*innen der Bundesländer vom persönlichen Anwendungsbereich aus. Auf die Art hätte das Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrats verabschiedet werden können. Eine derartige Einschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs wäre aber nicht mit der EU-Whistleblowing-Richtlinie vereinbar gewesen. Ein zweiter Gesetzentwurf der Ampel-Fraktionen sah diese Regelung nicht vor und hätte somit wiederum der Zustimmung des Bundesrats bedurft. Beide Gesetzentwürfe wurden jedoch am 30.3.2023 kurzfristig zurückgezogen und eine neuer Anlauf für einen Kompromiss mit CDU/CSU genommen. Im Vermittlungsausschuss am 9.5.2023 wurde eine Einigung auf ein Gesetz erzielt, sodass das Gesetz am 11.5.2023 vom Bundestag und am 12.5.2023 final im Bundesrat verabschiedet werden konnte. Nach seiner offiziellen Verkündung im Bundesgesetzblatt am 2.6.2023 tritt das Hinweisgeberschutzgesetz am 2.6.2023 in Kraft. Bei den Bußgeldvorschriften und für Unternehmen mit 50 bis 249 Beschäftigten gelten teilweise Übergangsregelungen bis Dezember (s. § 42). Die Verordnung für die Einrichtung der externe Meldestelle des Bundes trat am 11.8.2023 in Kraft.

Gegenüber dem prekären Status quo stellt das Gesetz ein Verbesserung dar. Das Ziel, die Rechte von Whistleblowern umfassend zu stärken, verfehlt es jedoch an einigen Stellen. Der Bedeutung von Whistleblowing für den Journalismus und damit den öffentlichen Diskurs wird es ebenso wenig gerecht. Whistleblower-Netzwerk bemängelt v.a.:

• dass Angelegenheiten der nationalen Sicherheit gänzlich und Verschlusssachen weitgehend vom Anwendungsbereich des Gesetzesentwurfs ausgenommen sind;
• dass Hinweise zu fragwürdigen Handlungen oder erheblichen Missständen unterhalb der Schwelle eindeutiger Rechtsverstöße, nicht in den Schutzbereich des Gesetzes fallen;
• dass Offenlegungen nur in wenigen Ausnahmefällen geschützt sind, u.a. bei einer „unmittelbare[n] oder offenkundige[n] Gefährdung des öffentlichen Interesses“;
• dass im Gesetz keine Entschädigung für immaterielle Schäden von Whistleblowern und kein Unterstützungsfonds vorgesehen ist, aus dem kompensatorische Leistungen und rechtliche und psychologische Beratung von Whistleblowern finanziert werden.

Darüber hinaus verstößt das Hinweisgeberschutzgesetz an mehreren Stellen gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie. Whistleblower-Netzwerk hat deswegen Beschwerde gegen die Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Kommission eingelegt.

Die notwendige nationale Umsetzung der EU-Whistleblowing-Richtlinie (HinSch-RL) erfolgte in Deutschland weitgehend durch das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG). Aufgrund des Durchgriffsverbots in Artikel 84 Absatz 1 Satz 7 des Grundgesetzes liegt es allerdings in der Verantwortung der Bundesländer, die Einrichtung interner Meldestellen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände und solche Beschäftigungsgeber, die im Eigentum oder unter der Kontrolle von Gemeinden oder Gemeindeverbänden stehen, durch Landesgesetze zu regeln. Whistleblower-Netzwerk (WBN) wurde beispielsweise von der Landtagsfraktion von Bündnis 90 / Die Grünen in Nordrhein-Westfalen (NRW) gebeten, eine Stellungnahme für die schriftlichen Anhörung des Rechtsausschusses am 6. Dezember 2023 zum Entwurf der Landesregierung für ein „Gesetz zur Ausführung des Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen (Hinweisgeberschutzgesetz – HinSchG) und zur ergänzenden Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, sowie zur Änderung des Landesbeamtengesetzes“ (Drucksache 18/5468) abzugeben.

Einen Überblick über die Entwicklung in anderen EU-Ländern findet man hier: www.whistleblowingmonitor.eu.

Mit dem Hinweisgeberschutzgesetz wurde die EU-Whistleblowing-Richtlinie umgesetzt. Die wichtigsten Meilensteine dieses Prozesses können Sie folgender Zeitleiste entnehmen.  Sollte Ihnen ein Eintrag fehlen, freuen wir uns über einen Hinweis an zittel@whistleblower-net.de.

Einen Überblick über den europaweiten Umsetzungsstand finden Sie auf im EU Whistleblowing-Meter und auf der Webseite der EU.

In zwei FAQs haben wir die Rechtslage vor Inkrafttreten des Hinweisgeberschutzgesetzes dokumentiert:

• FAQ Rechtslage allgemein
• FAQ Whistleblowing-Richtlinie